雷鋒網(wǎng)AI金融評(píng)論按：本文作者是北京大學(xué)匯豐商學(xué)院金融學(xué)教授、中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴曙松。2018年3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，其中對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)整，意味著中國(guó)金融監(jiān)管體制改革邁出了重要一步。改革的關(guān)鍵因素、實(shí)施重點(diǎn)是什么？新監(jiān)管框架面臨怎樣的挑戰(zhàn)？國(guó)際上有哪些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒？金融監(jiān)管新格局下，銀行業(yè)如何把握新的發(fā)展方向？

一、中國(guó)金融監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵因素及實(shí)施重點(diǎn)

針對(duì)金融體系的發(fā)展變化而動(dòng)態(tài)演進(jìn)、適應(yīng)并促進(jìn)金融體系平穩(wěn)運(yùn)行并促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以說事實(shí)上已成為歷次金融監(jiān)管體制改革的政策框架主脈絡(luò)。分析監(jiān)管有效性，就要從現(xiàn)有的金融體系發(fā)展與此前監(jiān)管的“痛點(diǎn)”加以分析。

近年來，金融產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新使各金融機(jī)構(gòu)之間的經(jīng)營(yíng)壁壘逐漸被打破，金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)亦開始形成跨市場(chǎng)關(guān)聯(lián)、跨行業(yè)聯(lián)動(dòng)的特征。這種聯(lián)動(dòng)關(guān)系主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是金融業(yè)務(wù)的跨市場(chǎng)關(guān)聯(lián)，二是產(chǎn)品的內(nèi)生性全行業(yè)關(guān)聯(lián)，三是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的全行業(yè)關(guān)聯(lián)。

在此背景下，金融監(jiān)管的改革關(guān)鍵因素可以理解為解決跨行業(yè)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管套利和監(jiān)管缺失問題。一方面，防止“監(jiān)管套利”存在。分業(yè)監(jiān)管過程中，由于不同監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則的存在，使得性質(zhì)相同的業(yè)務(wù)面臨不同的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。金融機(jī)構(gòu)傾向于選擇監(jiān)管相對(duì)寬松的領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，獲取收益。為了擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，形成了不少活躍的以監(jiān)管套利為目標(biāo)的通道業(yè)務(wù)，2017年9月，事務(wù)管理類信托規(guī)模達(dá)到13.58萬億，基金及子公司專戶業(yè)務(wù)存量14.38萬億，二者加總占泛資產(chǎn)管理行業(yè)規(guī)模25.86%，通道交叉業(yè)務(wù)造成資金在金融體系內(nèi)空轉(zhuǎn)，增加融資環(huán)節(jié)和成本，并由于局部存在的嵌套和錯(cuò)配問題加劇了金融體系的風(fēng)險(xiǎn)集聚；相對(duì)應(yīng)地，主動(dòng)管理類資產(chǎn)管理性質(zhì)被弱化，影響了金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)與價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。

另一方面，解決監(jiān)管協(xié)調(diào)問題。對(duì)于解決監(jiān)管協(xié)調(diào)這一問題，當(dāng)前環(huán)境下加強(qiáng)監(jiān)管有效性又從兩個(gè)角度加以理解。一是解決“監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)”博弈問題，即解決有的監(jiān)管部門在促進(jìn)行業(yè)發(fā)展和加強(qiáng)行業(yè)審慎監(jiān)管之間存在職責(zé)掣肘的問題。以債券發(fā)行體系為例，在分業(yè)管理的機(jī)制下，多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批不同類型的債券發(fā)行，如果出現(xiàn)債券規(guī)模上的擴(kuò)容競(jìng)爭(zhēng)，容易造成金融市場(chǎng)信用風(fēng)險(xiǎn)的上升。二是解決“監(jiān)管空白”和“信息不對(duì)稱”問題。在跨市場(chǎng)關(guān)聯(lián)、跨行業(yè)聯(lián)動(dòng)的金融市場(chǎng)環(huán)境下，分業(yè)監(jiān)管造成的信息統(tǒng)計(jì)的事實(shí)上的分割，無法穿透追蹤資金的來源與最終流向，無法對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和決策。以2015年的股票市場(chǎng)異常波動(dòng)為例，場(chǎng)外配資渠道多樣化，盡管配資客戶的自有資金能夠通過“安全墊”標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)構(gòu)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)并不大，但由于個(gè)別機(jī)構(gòu)的配資杠桿比例實(shí)際可達(dá)到5倍甚至更高，多層嵌套下，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)就實(shí)際上形成了；而監(jiān)管體制以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主要分工依據(jù)的條件下，分業(yè)的監(jiān)管規(guī)則未能覆蓋到其中不少高杠桿的融資活動(dòng)，同時(shí)分業(yè)也造成了資金的流向和性質(zhì)的信息缺失，最終杠桿資金入市催生資產(chǎn)泡沫，引發(fā)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的連鎖爆發(fā)。

隨著金融創(chuàng)新不斷深化，金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)范圍界限逐漸淡化，忽視金融機(jī)構(gòu)與金融市場(chǎng)之間的潛在系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)、僅進(jìn)行傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管則會(huì)面臨多重監(jiān)管和監(jiān)管真空并存的局面。在這一趨勢(shì)下，監(jiān)管體制的協(xié)同發(fā)展，穿透業(yè)務(wù)本源、防范實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)成為行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的必然需求。

當(dāng)前監(jiān)管改革所實(shí)施的重點(diǎn)，一方面，更加強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)性，無論從“一委一行兩會(huì)”的監(jiān)管架構(gòu)建立，還是在規(guī)范機(jī)構(gòu)行為、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理等實(shí)際規(guī)則的設(shè)定都由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同進(jìn)行等行為，強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的主要思路。另一方面，從業(yè)務(wù)的資產(chǎn)端、負(fù)債端和業(yè)務(wù)模式層面穿透業(yè)務(wù)行為，化解高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)源頭。

表1金融監(jiān)管新格局的重點(diǎn)突破 資料來源：華創(chuàng)證券，作者整理

二、新金融監(jiān)管體制面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前金融監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)，并非某種特定的監(jiān)管架構(gòu)形式下的特有挑戰(zhàn)，而是當(dāng)前宏觀環(huán)境和金融行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與金融監(jiān)管改革之間的挑戰(zhàn)。

首先，從宏觀環(huán)境層面，當(dāng)下時(shí)點(diǎn)，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)在整體上仍面臨去杠桿、產(chǎn)能過剩、資本配置扭曲以及收入結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的問題，以新需求或技術(shù)驅(qū)動(dòng)的可持續(xù)投資機(jī)制尚在逐步形成過程之中。在舊的增長(zhǎng)模式尚未完全出清的背景下，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)尚處于新舊經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換的過程中，金融體系中累積的局部風(fēng)險(xiǎn)仍然有待化解。對(duì)應(yīng)到金融監(jiān)管改革，意味著如果大幅度地進(jìn)行金融監(jiān)管架構(gòu)調(diào)整，整合成本較高，不利于金融去杠桿進(jìn)程的正常推進(jìn)。

其次，從金融行業(yè)發(fā)展層面，一方面，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)下監(jiān)管缺失的套利行為推動(dòng)了影子銀行體系的高速擴(kuò)張、資金成本的高企，顯示出規(guī)范和推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新與交叉融合的規(guī)范性，是強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管機(jī)制協(xié)調(diào)性的重要出發(fā)點(diǎn)。另一方面，也需認(rèn)識(shí)到，提高直接融資比重，打造多層次資本市場(chǎng)穩(wěn)健發(fā)展仍是中長(zhǎng)期內(nèi)的行業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在資本市場(chǎng)仍處于快速成長(zhǎng)的過程中，一方面強(qiáng)調(diào)同質(zhì)化業(yè)務(wù)的協(xié)同監(jiān)管，另一方面也要清晰認(rèn)識(shí)到專業(yè)化監(jiān)管分工機(jī)制的必要性依然存在。

因此，對(duì)于中國(guó)當(dāng)前現(xiàn)狀，既要解決對(duì)跨行業(yè)交叉業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)監(jiān)管，以及行業(yè)審慎發(fā)展與監(jiān)管行為的任務(wù)分割，又要依據(jù)現(xiàn)有市場(chǎng)發(fā)展階段，一定程度上采取市場(chǎng)內(nèi)專業(yè)化監(jiān)管，以矩陣式管理方式、漸進(jìn)地推進(jìn)監(jiān)管體制變革，以平衡改革迫切性和復(fù)雜性，是監(jiān)管體系改革所面臨的挑戰(zhàn)。

觀察當(dāng)前金融監(jiān)管體制的改革與推進(jìn)思路，可以看出已經(jīng)較為充分地將上述因素加以考慮，具體可以從監(jiān)管推進(jìn)時(shí)間上的“漸進(jìn)性”特征和空間上的“矩陣式”特征體現(xiàn)出來。從時(shí)間維度上，銀行與保險(xiǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的改革方案體現(xiàn)出當(dāng)前監(jiān)管體制改革由點(diǎn)及面的“漸進(jìn)式”特征。基于銀行與保險(xiǎn)在業(yè)務(wù)特征、監(jiān)管理念、規(guī)則和工具上具有相似性，對(duì)于監(jiān)管資源和監(jiān)管專業(yè)能力的要求也具有共性，在當(dāng)前金融監(jiān)管資源有限的情況下，首先以銀行和保險(xiǎn)為協(xié)同監(jiān)管的起點(diǎn)，有助于在當(dāng)前宏觀金融背景下，以較低的整合成本，撬動(dòng)監(jiān)管效率提升，為金融監(jiān)管體制的中長(zhǎng)期改革打好基礎(chǔ)。

從空間維度上，“一委”統(tǒng)籌與“一行兩會(huì)”的“矩陣式”監(jiān)管形式，既體現(xiàn)出加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的改革思路與頂層設(shè)計(jì)，也能夠一定程度上滿足資本市場(chǎng)成長(zhǎng)期內(nèi)的專業(yè)監(jiān)管分工需要。

從這一意義上，當(dāng)前中國(guó)金融監(jiān)管改革并不是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的照搬，而充分考慮了中國(guó)特色實(shí)際情況。在金融監(jiān)管思路和基本框架明確的基礎(chǔ)上，未來，在監(jiān)管細(xì)則進(jìn)一步實(shí)施和落地的過程中，需要更加充分考慮到來自于宏觀經(jīng)濟(jì)和行業(yè)層面對(duì)金融監(jiān)管改革所帶來的反饋影響，需統(tǒng)籌考慮對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門與金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)反應(yīng)、資管行業(yè)重塑與流動(dòng)性增速放緩之間的市場(chǎng)潛在波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)動(dòng)能與金融系統(tǒng)更加穩(wěn)健健康的基礎(chǔ)上，期待監(jiān)管改革的加速深入。

三、國(guó)際金融監(jiān)管體制改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒

全球金融危機(jī)以來，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的金融監(jiān)管體系與金融創(chuàng)新發(fā)展的不協(xié)調(diào)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)陸續(xù)爆發(fā)。危機(jī)后，不少國(guó)家對(duì)原有金融監(jiān)管框架進(jìn)行了程度不一的改革，無論對(duì)于“雙峰”或“準(zhǔn)雙峰”模式，改革的本質(zhì)主要集中于兩點(diǎn)，一是強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管，二是在于強(qiáng)調(diào)以功能監(jiān)管和行為監(jiān)管為導(dǎo)向的監(jiān)管協(xié)同性。

一是強(qiáng)化央行宏觀審慎管理職能，將行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管相對(duì)分離。危機(jī)后主要國(guó)家均提升了宏觀審慎的重要性，并將這一職能納入中央銀行的職責(zé)范圍?！岸嗟?弗蘭克”法案將美聯(lián)儲(chǔ)確定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體，并針對(duì)其制定一系列更加嚴(yán)格的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)將金融機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管的職能移交至英格蘭銀行下設(shè)的審慎監(jiān)管局（PRA），實(shí)行央行的宏微觀審慎統(tǒng)一監(jiān)管，再獨(dú)立于英格蘭銀行設(shè)立金融行為監(jiān)管局（FCA），負(fù)責(zé)金融市場(chǎng)行為監(jiān)管職能。南非是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體中對(duì)監(jiān)管模式實(shí)施較早改革的國(guó)家，其進(jìn)行金融改革過程中，也注重將審慎監(jiān)管局納入南非儲(chǔ)備銀行。

二是注重監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)跨部門協(xié)同及信息共享。金融危機(jī)過后，主要國(guó)家的監(jiān)管體制改革中均體現(xiàn)出監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的特征。美國(guó)設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC），一方面，通過財(cái)政部新設(shè)金融研究辦公室，獲取所有銀行和非銀金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)信息，全面監(jiān)測(cè)金融體系內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)來源，識(shí)別和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，確定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，由美聯(lián)儲(chǔ)直接監(jiān)管。英國(guó)建立多層次監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，審慎監(jiān)管局、金融行為局與金融政策委員會(huì)之間建立定期溝通機(jī)制，以解決宏微觀監(jiān)管間的銜接；審慎監(jiān)管局與金融行為局之間簽訂監(jiān)管合作諒解備忘錄，對(duì)于系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)管下避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管空白做出明確規(guī)定。南非也在改革中設(shè)定金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)信貸監(jiān)管局、南非儲(chǔ)備銀行、金融服務(wù)局和金融行業(yè)行為管理局，定期審查金融行為監(jiān)管的邊界與范圍。

從全球金融監(jiān)管制度的演進(jìn)過程可以看出，隨著金融市場(chǎng)的不斷深化整合，注重以系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范為監(jiān)管導(dǎo)向，以規(guī)則的協(xié)調(diào)性、公平性和一致性為原則的功能性監(jiān)管、行為監(jiān)管成為全球各主要經(jīng)濟(jì)體制定金融監(jiān)管制度的關(guān)注點(diǎn)，危機(jī)以來金融監(jiān)管的改革也為全球主要經(jīng)濟(jì)體金融市場(chǎng)的穩(wěn)健運(yùn)行以及經(jīng)濟(jì)層面的穩(wěn)步復(fù)蘇提供了較為合理的監(jiān)管支持，這為中國(guó)重塑監(jiān)管體制帶來一定的啟示和借鑒。十九大以來，健全宏觀審慎調(diào)控框架和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管的改革思路也在近期“一委一行兩會(huì)”監(jiān)管機(jī)制調(diào)整工作中體現(xiàn)。金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立，成為統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融政策與相關(guān)財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、研究防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；銀行與保險(xiǎn)監(jiān)管職能合并，并將行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管職能進(jìn)行分離，一定程度上也體現(xiàn)了行為監(jiān)管趨勢(shì)下“準(zhǔn)雙峰”思路的輪廓。

另一方面，也需要客觀認(rèn)識(shí)到，在統(tǒng)一的監(jiān)管理念下，各國(guó)的金融監(jiān)管改革方案不盡相同，在保留原監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上，不同程度地進(jìn)行監(jiān)管機(jī)制的調(diào)整和修正，這反映出不同國(guó)家間市場(chǎng)基礎(chǔ)的差異性。換而言之，改革監(jiān)管體制不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)撤并，而是結(jié)合改革的宏觀環(huán)境與行業(yè)自身發(fā)展特點(diǎn)，通過監(jiān)管框架重塑，從機(jī)制和規(guī)則上提升監(jiān)管能力，達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)。

四、新金融監(jiān)管格局下的銀行業(yè)發(fā)展新方向

總體來看，金融監(jiān)管新格局當(dāng)前的工作重點(diǎn)之一，在于解決資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的規(guī)范性。截至2017年底，銀行理財(cái)產(chǎn)品余額仍然達(dá)到29.54萬億規(guī)模，表外余額約為22萬億。從資管導(dǎo)向來看，由于當(dāng)前商業(yè)銀行業(yè)務(wù)范圍許可中不具備資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，未來銀行建立資產(chǎn)管理子公司或成為監(jiān)管規(guī)范后的新方向。成立資管子公司將有助于銀行表內(nèi)和表外風(fēng)險(xiǎn)的隔離；此外，資管子公司也將有利于銀行資管業(yè)務(wù)的專業(yè)化和獨(dú)立性，有利于銀行資管核心業(yè)務(wù)能力的發(fā)展。

此外，金融監(jiān)管也會(huì)對(duì)銀行業(yè)產(chǎn)生差異化影響，由于表內(nèi)投資和通道非標(biāo)業(yè)務(wù)等成為中小行的主要盈利增長(zhǎng)模式，因此新監(jiān)管格局下，中小型銀行面臨更大的轉(zhuǎn)型壓力和挑戰(zhàn)。現(xiàn)有情況來看，負(fù)債端方面，中小行存款比重與大型銀行相差不大，但同業(yè)存單比重明顯高于大型銀行。在金融去杠桿的政策背景下，廣義流動(dòng)性增長(zhǎng)放緩，銀行資金成本面臨著上升壓力。資產(chǎn)端方面，中小行貸款比重明顯低于大型銀行，而投資和非標(biāo)業(yè)務(wù)比重又明顯高于大型銀行，監(jiān)管新格局下，大量表內(nèi)應(yīng)收款類投資下的非標(biāo)和同業(yè)投資面臨著調(diào)整壓力。從中長(zhǎng)期視角，在金融去杠桿逐步深入的環(huán)境下，中小銀行面臨新增業(yè)務(wù)下降、縮表的趨勢(shì)，如果重新定位于服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)軌道上，中小銀行仍面臨著加強(qiáng)風(fēng)控能力、拓展優(yōu)良資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)要求。同時(shí)，包括PPP融資、金融租賃以及其他債權(quán)融資方式在內(nèi)的新型金融創(chuàng)新、直接融資的探索也正在銀行行業(yè)內(nèi)開啟。

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